锡盟人大工作委员会十三届十一次会议次材料（二）
关于行政检察监督工作情况的报告
锡林郭勒盟检察分院
（2020年10月15日）
各位主任、委员：
现在，我代表锡盟检察分院，向本次会议报告2019年1月至2020年6月行政检察工作，请予审议，并请参会同志提出意见。
一、行政检察工作开展情况
2019年全盟检察机关内设机构改革后，形成了包含行政检察在内的“四大检察”新格局。全盟检察机关行政检察工作按照高检院、自治区院工作部署，以行政诉讼监督为基石，以案结事了政和为目标，以促进行政争议实质性化解专项活动为抓手，依法履行行政检察职能，充分发挥行政检察“一手托两家”作用，取得初步成效。
（一）履职情况
锡林郭勒盟检察分院于2019年7月18日完成内设机构改革，单独设立第五检察部（行政检察部），现有员额检察官2名，检察官助理1名，书记员1名。全盟12个基层检察院（不包含乌拉盖检察院）在2019年底前陆续完成内设机构改革，除锡市院为民事行政检察二合一办公（第四检察部）外，其余11个院为民事检察、行政检察和公益诉讼检察三检合一办公（第二检察部），12个基层院共有员额检察官14名，检察官助理22名，书记员15名。为保障行政检察工作的开展，锡林郭勒盟检察分院要求各院有一名专门从事行政检察工作人员，具体负责行政检察工作的协调办理（详见附件一）。
2019年至2020年6月底，全盟受理各类行政监督案件79件，其中，行政生效裁判监督案件24件，行政审判程序违法监督案件16件，行政诉讼执行监督案件37件。督促履职案件2件（详见附件二）。从监督结果看，办结生效裁判监督案件20件（其中，作出不支持监督申请决定16件、发出再审检察建议3件、终结审查1件）；提出检察建议5件，采纳检察建议2件,3件案件尚在回复期内；对行政审判程序违法类案件提出检察建议5件，采纳检察建议3件。对行政诉讼执行违法类案件提出检察建议24件，采纳检察建议24件。从地区分布看，受理行政生效裁判监督案件为：分院23件、锡林浩特市1件，其余地区为空白；受理行政审判程序违法监督案件为：分院2件、西乌院4件、白旗院4件、多伦院4件、二连院1件、黄旗院1件；受理行政诉讼执行监督案件为：太旗院12件、蓝旗院8件、西乌院6件、西苏院4件、二连院2件、东苏院2件、锡林浩特市院1件、东乌院1件、黄旗院1件。从案件类别看，行政生效裁判监督案件涉及到行政处罚、草场纠纷、履行法定职责、劳动与社会保障、行政登记等多个领域。其中，行政处罚案件5件，占总数的20.8%；草场纠纷案件4件，占总数的16.7%；要求履行法定职责类案件3件，占总数的12.5%；劳动与社会保障案件3件，占总数的12.5%；行政登记等其他领域案件9件占总数的37.5%。
(二)始终坚持服务大局、做实做好为民司法
自2018年3月最高检部署开展全国检察机关行政非诉执行监督专项活动以来，锡盟检察分院把专项活动作为做实行政检察工作的重要抓手和破解基层行政检察工作难题的突破口，围绕打好“三大攻坚战”、服务和保障民营企业发展等领域持续推进。专项活动期间受理非诉执行监督案件35件，向同级法院提出检察建议23件，法院采纳23件；向行政机关发出检察建议1件，采纳1件。各基层院结合本地实际，聚焦问题集中的领域开展“小专项”。如苏尼特右旗检察院审查苏尼特右旗环保局向法院申请非诉执行一案，对法院存在未进行合法性审查就启动执行程序的违法情形发出检察建议后，行政相对人秀武矿业公司主动缴纳了罚款，对涉及污染草原的经营行为采取补救措施。并围绕污染草原领域对环保局2018年以来破坏草原生态环境的41件各类行政处罚案件开展了“小专项”。截止2019年12月底，环保局行政处罚执行完毕34件，执行率82.9%。对6件尚在整改期限内的行政处罚案和1件已申请人民法院行政非诉强制执行的行政处罚案继续跟进检察监督。又如，西乌珠穆沁旗检察院在开展国土领域行政非诉执行监督专项活动中，受理国土资源领域案件4件，办结4件，对旅游度假村的违章建筑全部拆除；向法院发出检察建议4件，法院采纳4件。为有效化解行政争议，落实以人民为中心的办案理念，分院会同锡林郭勒盟中级人民法院共同制定《关于加强行政争议实质性化解工作的意见》，促进检法两院共同化解行政争议。在办理高检院挂牌督办的王某申请监督一案中，主动与阿巴嘎旗人大常委会、阿巴嘎旗政法委沟通联系，践行新时代“枫桥经验”，把化解矛盾、解决问题贯穿工作始终。
（三）加强“穿透式”监督，发挥好“一手托两家”作用
全盟检察机关行政检察工作践行“穿透式”监督理念，在主要监督纠正法院违法行为的同时，充分发挥行政检察监督“一手托两家”的功能，注重同步审查行政行为的合法性。全盟检察机关共向行政机关发出改进工作、完善治理的检察建议5件，既监督纠正行政机关确实存在的违法行为，又促进行政机关严格执法、依法行政。如分院办理杨某某申请监督案，发现公安机关在对行政相对人作出行政拘留决定未经集体讨论，程序存在瑕疵，遂向盟公安局发出改进工作检察建议书。锡盟公安局向全盟各旗县、市区、分局转发检察建议书后，要求全盟公安机关在办理此类案件时要认真履行程序，严格执行检察建议书内容。分院于2020年6月对检察建议落实情况进行跟踪问效，锡盟公安局函复，2020年上半年，全盟两级公安机关办理行政拘留案件418件，均经过负责人集体讨论。又如，分院在办案中发现，锡林浩特市人民政府存在未在法定期限内提交答辩状等情形，遂向锡林浩特市人民政府发出改进工作检察建议，推进了法治政府建设，优化了行政司法环境。在开展“基层行政检察工作推进年”落实“四个一”工作中，锡林浩特市检察院与市法院、自然资源局、规划局等单位召开联席会，共同商讨规范化行政执法、规范执行、诉讼立案等领域面临的难题。多伦县人民检察院邀请自然资源、生态环境、市场监管、森林公安、农牧和科技等相关行政机关参加联席会议，会上对行政非诉执行工作进行座谈，同时依托《信息互通制度》，要求各单位报备相关情况，提升行政非诉执行案件质效。
（四）依法规范办案流程，确保案件质量
2019年分院向基层院下发了《关于加强基层检察院做实行政检察工作的意见》，明确部署基层院行政检察监督工作的重点。在工作中，边办案、边总结，为规范办案人员与案件相关人员的交往，制定《锡盟检察分院第五检察部相关人员来访接待备考表》，并将填录《备考表》做法在全盟检察系统推广，严把司法公正的关口。锡林浩特市检察院将精细化办案落到实处，制定《锡林浩特市人民检察院民事行政检察工作细则》，从案件受理、办案流程、当事人接待、“三个规定、一个办法”等四个方面进行规范，实现了“制度化+标准化”办案。
二、存在的问题和原因
（一）行政争议化解难度大
全盟2019年以来办理的行政诉讼监督案件涉及的领域集中在草场纠纷、行政处罚、劳动与社会保障等三大领域，占比50%。检察监督的性质决定了要化解的行政争议大多是前面多个环节都解决不了的“硬骨头”。加之有的当事人主观认知存在偏颇，诉求利益缺乏足够理性，在检察机关介入后，期望值不断提高，使矛盾化解工作难上加难。如分院在办理陈某申请监督案中，因案件涉及的是对诉争草场的使用权，为实质性化解矛盾，多次和当地政法委、苏木政府等多家单位沟通协调，争取在政策容许范围内实质解决，但陈某坚持提出的赔偿请求，最终因双方差距较大，未达成和解。
（二）行政案件整体办案规模较小
目前来看，行政诉讼监督案件基数小，除受限于法律规定、当事人申请法院再审的行政诉讼案件数较少等外在因素外，对最高检要求的“形成省级院、市级院以办理裁判结果监督案件为主，基层院以办理审判违法和执行监督案件为主”的多元化行政诉讼监督工作侧重点不明确，出现行政诉讼监督案件的受理数和当地法院行政案件审结数相差过大的现象。如锡林浩特市人民法院2020年上半年审结行政诉讼案件48件，审结行政非诉执行案件41件，而受理不服法院生效行政裁判结果监督案件1件，无受理行政非诉执行案件。
（三）与人民法院存在法律适用分歧
2019年至2020年6月，全盟检察机关向同级法院发出再审检察建议3件，法院审结2件，均未采纳检察机关意见。其主要原因是检法两院对案件中适用法律方面存在分歧。如锡林浩特市君英化工有限责任公司申请监督案，法检两院对锡林浩特市环保局作出的责令改正违法行为决定书是否是终结性行为存在分歧。法院认为，责令改正违法行为决定书是锡林浩特市环保局作出行政处罚过程中的阶段性行为，不是终结性行为。而检察机关认为，锡市环保局作出的责令改正违法行为决定书是具体的行政行为，该决定书对行政相对人锡林浩特市君英化工有限责任公司设立了具体的义务，对其权利义务产生实际影响，属于终结性行为。
（四）行政检察办案力量薄弱
行政检察队伍是“四大检察”中的最弱一环。全盟12个基层院，除锡林浩特市院成立民行合并办公的第四检察部外，剩余的11个基层院成立第二检察部，同时办理民事、行政、公益诉讼、食药环刑事案件；行政检察新人多，熟悉业务有一定的适应期。从人员情况来看，全盟从事民事行政检察工作不到3年的有32人，占总人数的62.7%，占比较大，总体对如何开展好行政检察工作缺乏经验。现有人员普遍存在对办案中适用行政法律法规、诉讼制度、证据规则等仅停留在一般性、浅层次、表面化的认识，而且行政案件涉及的范围广、法律条文繁杂，甚至很多内容专业性极强，办理中存在办案能力不足、监督不到位，效果不理想的情形。
这些问题和不足，我们将在人大工委的有力监督下，尽快补短板、强弱项，逐步加以解决。借此机会，希望在化解实质争议案件中，对于群众反映强烈，化解阻力大的案件，得到人大工委的支持。
三、下一步工作打算
我们将认真贯彻落实党的十九大，十九届二中、三中、四中全会精神，以新时代对行政检察工作的新要求为出发点，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，落实好以人民为中心的办案理念，找准行政检察工作与经济社会发展的结合点，围绕打好“三大攻坚战”和更大力度服务和保障民营企业发展，发挥行政诉讼监督职能，进一步做实全盟行政检察工作。
（一）围绕中心服务大局，主动发挥行政检察职能
对行政诉讼中“程序空转”的突出问题，强化释法说理，推动争议实质性化解。一是建立检察长、检察官包案制度，做到“一把手”重视，突出办案主体责任；二是在办案中加强释法说理，不断改善工作方式和方法，主动从当事人角度考虑问题，学会用群众的语言讲道理、说情理，引导当事人通过合理、有效的途径解决问题；三是积极运用公开听证、检察宣告等方式，主动邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员或其他有关人员参加，就案件事实、证据、法律适用以及矛盾化解等进行听证宣告，不断增强司法透明度，提升司法公信力。
（二）积极开展行政检察宣传，多渠道拓展案源线索
借助检察门户网站、两微一端等媒体发布行政检察的重大部署、工作成效、典型案例，开展好行政检察职能解读和宣传。注重与行政机关、律协律所等加强沟通联系，提升行政检察的社会认知度和影响力，引导当事人依法向检察机关申请监督或提供案件线索。增强案件线索敏感度，提高通过新闻媒体、社会舆论以及履行其他检察职能时发现案件线索的能力，及时发现问题，依职权启动监督程序。在办理案件中转变以往“就案论案”的简单线性监督思路，避免仅就发现的表象问题进行单向监督。以拓宽案件线索为目标，坚持“以案促案”的“链条式”监督思路，通过一个案件中存在的相关线索挖掘出另一个案件线索，破解行政检察监督案件线索少的瓶颈。
（三）注重精准监督，确保办案质效
严格落实高检院工作要求，做到主动进行调查核实、一案一讨论、一案一评查，提升案件质量外，强化精准监督理念，选择在司法理念方面有创新、有进步、有引领价值的典型案件，“一案带一片”，发挥类案指导作用，选取典型案件，办成精品，办出影响，力求实现案结事了政和。一是苦练内功，狠抓检察建议质量。结合办案，围绕重点领域和重点环节，对行政审判和行政执法中存在的问题分类梳理和分析，准确又有针对性地提出检察建议；二是搭建沟通机制，畅通交流渠道。在发出检察建议前充分听取监督对象的陈述意见，就法律适用问题上存在的难点及分歧进行沟通，在最大限度上达成共识，以最小的监督成本获得最大的监督实效；三是积极跟进，督促落实。对于检察建议的整改落实情况全程跟踪，并就整改阶段发现的新问题新情况与监督对象及时进行沟通，确保行政检察监督的实效。
名词解释
1.行政检察，是我国当前四大检察“刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察”之一。行政检察围绕行政诉讼监督展开，立足生效行政裁判监督、行政审判人员违法监督、行政裁判执行监督。
2.“四个一”活动，是指基层院要召开一次党组会专题研究行政检察工作，召开一次检委会专题学习行政检察业务，召开一次联席会议，出台一个文件。
3.“一手托两家”，是指检察院要发挥监督人民法院公正司法和促进行政机关依法行政的双重作用。
4.行政非诉执行，是行政执行的一种，行政执行还包括行政裁判结果的执行。
行政机关作出具体行政行为后，一种情况是，行政相对人不服，向法院提起行政诉讼，法院作出裁判的，涉及的就是行政裁判结果的执行。另一种情况是，行政相对人对行政机关作出的行政行为，既不履行确定的义务，又不提起行政复议或者行政诉讼，对于这类情况，有强制执行权的行政机关可以自行强制执行，没有强制执行权的行政机关就需要向人民法院申请强制执行。行政非诉执行，就是指后一种情况，即人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为，进行受理、审查、裁定和实施的活动。
5.“三个规定”及“一个办法”，其中“三个规定”指的是：?2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》；?2015年3月，中央政法委下发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》；?2015年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合下发《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》。“一个办法”指的是：2019年8月，最高人民检察院下发的《关于建立过问或干预插手检察办案等重大事项记录报告制度的实施办法》。
6.行政争议实质性化解，是指通过不同手段使行政争议得到彻底、有效、妥善解决。从检察机关履行行政检察监督职能的角度看，所谓“实质性”化解，从实体上主要体现为通过提出抗诉、再审检察建议、检察建议和促成和解、公开听证、心理疏导、司法救助等方式，使行政实体法律关系得到实质性的处理；程序上主要体现为检察机关提出监督纠正意见、作出不支持监督申请决定或者终结审查后，当事人不再申请启动新的法律程序。
